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大国竞争背景下对美军责任区域概念的再思考

发布日期:2022-01-08 04:35   来源:未知   阅读:

  在21世纪的多域战场,战争不再是单一责任区域内对立军事力量间的歼灭冲突,而是体系对抗。本文认为,美军当前以责任区域为中心的组织结构,已不足以应对信息时代大国竞争的挑战。针对现代战争特点转变、第三次抵消战略的技术能力、美国国家安全与国防战略、作战司令部之间的工作接口等方面问题,文章对美军的指挥控制结构、统一指挥计划进行了重新构建,提出了解决方案。

  1986年,里根总统签署《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》(GNA),对美国防部的组织运作实施了革命性变革,重点是赋予作战指挥官(CCDR)联合互操作的权力。该法案颁布后,美军也对《统一指挥计划》(UCP)进行了重大修订,该文件用于向美国防部的所有分支提供作战指令。《统一指挥计划》重新平衡了从各军种到作战指挥官的权力,并列出了相应任务、职责和地理边界。自1986年以来,《统一指挥计划》已逐步发展完善,对新增的两个地域型作战司令部(GCC)、四个功能型作战司令部(CCMD)加以支持。虽然这种以责任区域为中心的模式非常适合工业时代的冲突,但其不足以应对信息时代大国竞争的挑战。

  20世纪,战争规范包括了战争与和平之间的明确界限,而技术主要集中于构建实施对称战争的能力。这种能力通常局限于有限的地理区域。即使是21世纪初的非对称反叛乱战争(这是战争性质进一步改变的前奏),影响人口和根除叛乱力量的工具和技术仍普遍受到地理限制,因此对全球影响不大。时至今日,战争与和平之间的界限已经模糊,技术的指数增长带来了全球和瞬时能力,从而使军事行动和敌对活动在陆地、海洋、空中、太空、网络和电磁领域同时发生。

  即使美军能够创造和掌握新的工具主宰今日战场,仅拥有最好的技术仍然不足:要想赢得当前冲突,需要改变国防部组织和使用部队的方式。最终,如果美国未能采取全面的方法来适应信息时代的挑战和敌对竞争,我们将不再拥有国家安全优势。因此,如果我们仍不能有意识地将创新技术变革与组织方式的根本转变相结合,我们将无法优化这些新技术。2018年国防战略委员会的报告也提到了这一点,“保持或重建美国的竞争优势,不仅仅是产生更多的资源和能力,我们需要的创新作战概念目前似乎并不存在。”这是一个拐点,如果现在不解决这一问题,在未来任何有意义的时间范围内,美国将无法承受重新获得全球军事优势的成本。

  尽管战争的性质持久不变,但现代技术的发展和地缘政治竞争性质的变化已改变了21世纪的战争方式。在一个技术不断变革的时代,我们的对手正在利用信息、太空和网络领域几乎瞬时和全球的特性,使和平与战争之间的界限变得无关紧要。前参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德认为,“战争性质和战略格局都发生了巨大变化。”这种变化使得许多缺乏传统力量与美国抗衡的国家,有能力以虚假信息、网络作战、太空发射、反太空活动等新的方式挑战美国。这些国家不仅包括俄罗斯、中国这样的大国,也包括伊朗、朝鲜这样的小国。

  在21世纪的多域战场,战争与其说是单一责任区域内对立军事力量间的歼灭冲突,不如说是对立“作战系统”间的歼灭冲突。中国战略家将这一概念称为“体系对抗”。在系统对抗环境中,规划和作战需要一个联合、全域的规划和指控系统。为实现从海底到太空复杂作战的无缝集成、从战术到战略层面的复杂协作,地域和功能指挥官必须能够看到相同的扩展战场。这样一个广泛的体系目前尚不存在。其实,当前的作战司令部结构难以在地域和功能的接触点与边界上作战,从而缩小了战略规划范围,并危及我们建立战争胜利态势的能力。此外,有能力的对手不太可能将自己限制在作战司令部责任区域内,而更有可能是在全球范围内跨领域和地域实施攻击。为应对这些问题,需要采取迅速积极的行动,从工业时代的组织结构过渡到信息时代所特有的全球对抗、影响和竞争的模式。

  为充分认识到组织结构演变的必要性,我们必须将1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》与第二次抵消战略联系起来。美国曾两次使用抵消战略,作为不对称补偿军事竞争劣势的手段。20世纪50年代,艾森豪威尔总统将核威慑作为第一次抵消战略。1975-1989年间,第二次抵消战略聚焦于隐身和精确轰炸等技术。这些技术变化与《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》和《统一指挥计划》的修订同时发生。2016年,时任美国防部副部长罗伯特·沃克提出了第三次抵消战略,将“技术、作战概念和组织结构(组织部队的不同方式)结合起来,以保持我们在自己选择的时间地点、向任何地区投射作战力量的能力。”如今,尽管第三次抵消战略的技术能力正在发展,如人工智能和高超声速技术,但仍然需要对组织方法和结构进行改进。

  2017年《国家安全战略报告》和2018年《国防战略报告》都“正式调整了美国国家安全战略和国防战略,明确将重点放在与中国和俄罗斯的大国竞争上”,并强调长期战略竞争再次成为对美国国家安全利益的核心挑战。2018年4月,时任国防部长詹姆斯·马蒂斯在参议院军事委员会表示,“我们不能指望用昨天的思想、武器和装备在明天的冲突中取得胜利。”最近的一些举措,如将协调权力责任分配给作战指挥官、将参联会主席纳入全球整合者名单,都是值得称赞的,是纠正当前结构不合理、优先发展更敏捷更致命力量的第一步。同样,前参联会主席邓福德也承认大国竞争对作战的影响,他通过一系列全球一体化的桌面演习、兵棋推演和战役计划,提出了诸如全球一体化、联合部队动态力量部署等概念。全球一体化的概念侧重于跨越所有领域和地理边界,在时间、空间和目的上同步行动,以影响我们的对手。他强调全球一体化作战的必要性,旨在推动将重点从冲突转向竞争,从而保持美国的竞争优势。

  2019年6月,美联合参谋部发布联合作战条令1-19《连续竞争》,该条令要求通过竞争进行战役,而不是通过武装冲突。这份文件中最重要的一点是,战役的胜利需要“在武装冲突中巧妙运用合作与竞争”。然而,全球一体化本身并不是目的。如果不刻意关注当前国防部组织结构中更深刻、系统性和结构性的不足,这些全球一体化概念将无法推动第三次抵消战略中组织结构的变化,从而无法应对当前战争特点。

  随着时间推移,为适应新的现实和挑战,作战司令部的结构已经拓展。美网络司令部是第10个作战司令部,最近美太空司令部成为第11个作战司令部,这表明领导人认识到需要关注新的作战形态及未来实施军事行动的方式。然而,尽管出发点是好的,但作战司令部数量的增长却带来了不良后果,因为作战司令部必须协调和同步的接口数量也随之增加。以俄罗斯的恶意影响为例,在过去6个月,俄政府在每个职能领域和各个地理责任区域都有效施加了压力。因此,为充分达成有关军事目标,需要1名参谋与所有11个作战司令部进行协调。由此产生的接口数量,加上联合部队无法充分支持作战司令部的能力要求,极大增加了克劳塞维茨摩擦,导致这些机构中的指挥官和工作人员都将主要精力都放在平衡交叉指挥权上,而不是专注于对手。尽管这种摩擦可以克服,但需要参谋人员花时间制定制度,并遵循耗时的官僚程序。这也意味着他们花在计划和实施有效行动上的时间更少了。

  尽管存在不足,但也要看到,通过建立个人关系和组织伙伴关系,地域作战指挥官可以非常有效地塑造战区。这些都是推进美国国家安全目标的有力工具。对于这一作用,地域作战司令部至关重要,《美国国家军事战略》将其作为保护联合部队和联合作战的重心:“我们的联盟与伙伴关系结构,提供了进入全球的途径和影响力。”在今后的任何组织建设中,这种能力不仅必须保持,而且必须由具有长期和深厚区域专业知识的人员来加强。此外,在各职能作战司令部中保持深厚专业知识同样重要,对于技术能力方面需要专门方法来推动发展的领域更是如此。

  此外还需注意,在建立地域作战司令部时,美国防部领导层从未打算将其限制在严格的地域作战边界内。这样做的目的是让作战司令部能够在必要时自由行动,执行指定任务。实际上,地理责任区域已变得有限。作战司令部经过组织、训练和装备,完全可以管理其责任区域,并严格要求这些范围内的优先事项。尽管一些司令部在协调工作接口方面取得了进展,但除了功能型作战司令部之外,很少有其他司令部能够采取全球性方法应对挑战。这并非是视野或领导力的问题,而在于训练或部队结构。尽管2018年《国防战略报告》赋予了地域型作战司令部全球角色,但其人员既没有能力也缺乏专业知识来执行如此规模的任务。在任何责任区域内管理作战的日常工作消耗了作战司令部人员的能力。尽管在极少数情况下,有洞察力的参谋建议对具有全球影响的问题采取行动(如知识产权窃取、弹道导弹扩散、对手认知管理等),但作战司令部间的协调、形成共识及决策却完全是官僚主义,自欺欺人。好的想法没有实现就烟消云散,因为对付敏捷和机会主义的对手,我们的部队结构根本不够有效。在一个平等作战指挥官能够达成共识的体制中,在政策受到束缚的情况下,这种限制不可避免。

  我们建议重组国防部的全球指挥控制。鉴于上述几点,重新构建的全球指挥控制结构有三个关键特征:持续关注全球一体化、能够实施持续行动、保持与合作伙伴及盟友建立发展关系的能力。

  对于第一个特征,未来任何组织设计都应以过去两年全球一体化所取得的进展为基础,并继续挑战我们对统一指挥、指挥权和责任的看法。全球一体化是指对多个对手进行全面了解,并平衡全球风险。尽管作战指挥官可以影响国家级决策,但参联会主席由于拥有特殊地位和权力,也自然拥有向政治领导人提建议的渠道和视角,这与全球一体化能够很好地契合。作为总统和国家安全委员会的主要军事顾问,参联会主席是安全政策制定过程中值得信赖的领导人,可对有关方案提出风险、成本、以及不作为风险的非政治性建议。他身处军民分歧的交汇处,这使他不仅能够影响政策指导,还能够为军队指出明确方向,与文职领导人的预期结果相一致。此外,作为国防部长的主要军事顾问,参联会主席还负责协调全球部队部署,根据预期的政治结局和行动所带来的风险,建议兵力调动。他还可与国防部长和总统商讨,主张在信息、太空和网络领域中使用更多权力或采取行动,进而影响任务风险和部队风险。

  就结构而言,尽管当前联合参谋部不是总参谋部,但仍是支持参联会主席完成上述任务的引擎。为有效支持参联会主席全球整合者这一角色,联合参谋部已在时间和空间上、在全域和跨地域范围内,承担起化解冲突的职能。在委内瑞拉、朝鲜、叙利亚、伊朗的世界性事件,以及在应对俄罗斯和中国影响的过程中,联合参谋部都发挥了重要作用。在优化的组织结构下协调这些工作,将需要对联合参谋部的职能、内部工作程序和资源进行痛苦的全面改革。正如原美太空司令部副司令凯文·麦克劳克林中将所言,这种转变将使美国变得“双手灵活”。用右手,我们在局部地面战斗中支持指挥官,这需要整合众多支援指挥官。同时,左手必须能够支持全球指挥官,实施远远超出区域指挥官视野和权限的行动。从本质上讲,将需要多个被支持的指挥官,所有指挥官都应与国防部长和参联会主席的权力、方向和战略保持一致。

  第二个关键特征是能够对作战环境中的事件做出快速响应。未来冲突的爆发可能比以往战争更迅速,且不考虑自然地理因素。因此,几乎没有时间从竞争或战役态势中转变。坦率地讲,从平时“转换”到战时心态,表明我们倾向于将战争视为政治崩溃,而不是克劳塞维茨所认为的“以其他方式延续”。我们的许多对手也如此认为。正如《一体化战役联合概念》所指出的,“不稳定的加剧、国际规则的侵蚀、以及修正主义势力的崛起,都表明竞争将在未来作战环境中日益盛行。”因此,“战争”与“和平”的明确界限已无法分辨,我们的部队仍然继续在复杂竞争环境中全球作战。这一现实使我们对战争性质的许多基本假设全部失效,并给国防部带来了重大的文化挑战。我们必须认识到,美国每天都在参与竞争,只有从危机应对无缝过渡到持续、无限期的行动,才能取得胜利。这种转变需要信心,从敏捷的被支持转变为敏捷的支持。有效的作战任务指挥结构,必须使联合部队能够在全球一体化战场上主动出击并持久与敌竞争。这种组织结构的成功,取决于能否尽量减少当前环境中的不连续性,并认识到战略竞争的多面性。

  第三个关键特征,也是任何新的指挥控制结构的关键特征,是必须保持建立伙伴关系的能力,以支持美国的安全目标。我们应利用合作伙伴和盟友来维持地区稳定和安全,推进互操作性,支持强大的后勤保障,并使我们的前沿存在成为可能。尽管由于多种利益和信息相互竞争,我们当前的安全合作工作有时会效率低下、令人沮丧,但如果一个新的组织结构能够同步并整合目前美军的做法,合作伙伴将能够应对内部挑战,同时美国政府能够在多方面保持一致。目前,对外军售等合作活动的程序十分繁琐,而且充斥着耗时的官僚主义和监管障碍。因此,负责安全合作的国防部办公室也需要对工作流程进行一定程度的重新设计和调整,以便更有效地对接全球范围和不确定领域的组织结构。

  重新构建的统一指挥计划将会怎样?我们设想的一个方案是组建两个类似于作战司令部的机构,称为“永久联合部队总部”(PJHQ),一个以日常战役为中心,另一个以合作为中心。战役永久联合部队总部下辖特遣队(TF),每支特遣队针对特定竞争对手或威胁者负有全球责任。这些特遣队将执行一系列任务以实现战役目标,包括指导和协调竞争期间的活动,以及冲突爆发时兵力的管理运用。一些特遣队将长期存在(如中国联合特遣队),而另一些则专为应对即将出现的危机而组建(如委内瑞拉联合特遣队)。理想情况下,战役永久联合部队总部不应只具有作战司令部属性,还应有国家力量其他部门的参与,从而将冲突由“今夜之战”重新定义为战略塑造方案的编排与呈现,并作为一种手段来积极影响我们的对手。

  在这种新模式下,美国太空司令部、网络司令部、运输司令部和特种作战司令部仍然是全球司令部,为战役永久联合部队总部提供支持。也许这些司令部保留了一些“独立”任务,但其行动可能会在战役永久联合部队总部授权下执行。例如,网络司令部可能被认为是全球恶意网络参与者的联合特遣队,特种作战司令部可能领导联合特遣队打击暴力极端组织,但两者都是在战役永久联合部队总部的指导下扮演辅助角色。

  在该模式下,当前大部分地域型作战司令部将转型。尽管美国可以继续担任重要职位,如欧洲盟军最高统帅,但美中央司令部、欧洲司令部、非洲司令部、南方司令部和印太司令部可能会被重组,形成新的编制结构。战略司令部将保留,但将专门负责核任务。北方司令部可能继续负责国土防御,并为政府部门提供防御支援。

  合作永久联合部队总部将与战役永久联合部队总部紧密联系,包括跨部门、国防部长办公室和军方代表。战役与合作永久联合部队总部的主要区别在于,后者面对的威胁不可知,主要是为建立伙伴关系而建立伙伴关系,这既有助于地区稳定,也能够在未来冲突中发挥作用。其下辖的特遣队将负责协调制定国家间的安全合作活动,与战役永久联合部队总部密切合作,为合作伙伴确定优先事项。在此架构下,联合参谋人员将承担总部人员的角色,支持全球整合者,通过跨区域、跨领域一致的框架创建共享的战略环境。

  尽管本文的构想与当前以责任区域为中心的部队结构大相径庭,也不完全符合国防战略委员会的建议和许多高层决策者的观点,但国防部仍然需要付出努力,确保美国的竞争优势。如果当年没有《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》,没有对国防部的组织结构进行革命性改变,我们的竞争对手将很快压倒美国的投射能力。我们充分认识到,就付出的努力而言,在此描述的典范转移在规模上将非常巨大,实现它将付出情感代价,也必然会带来抵制。本文仅提供了一种可能的解决方案。我们的目的是,在迈入21世纪的过程中,对美军当前组织结构的适用性引发一场激烈而坦率的辩论。我们认为,美国应能够以前所未有的规模在全球和多个领域投射力量。这个议题充满挑战,但如果美联合部队想在2030年后赢得胜利,现在就必须迎刃而上。